我国公共租赁住房的发展现状与问题研究

金浩然　王艳飞

摘要：公租房旨在解决“夹心层”群体的住房问题，是“多渠道保障”的重要组成部分。从建设规模、租赁管理、租金等方面分析了我国公共租赁住房的发展现状，总结了主要的融资与运营模式，提出公租房存在选址不合理、配套不完善、供需错配、退出机制不健全等问题，并给出未来公租房发展的建议。

关键词：公共租赁住房；发展现状；问题；建议

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2018）04-0010-16 收稿日期：2018-02-11

1 引言

1998年住房制度改革以来，廉租房、经济适用房等保障性住房在一定程度上改善了城市低收入家庭的住房条件，但仍有大量城镇中等偏下收入家庭、新就业无房职工和稳定就业的外来务工人员等“夹心层”群体，游离在保障性住房之外。2009年公共租赁住房（下简称“公租房”）政策率先在深圳等地试行，旨在解决这部分“夹心层”群体的住房问题。2010年6月住建部发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》后，公租房在全国推行。根据我国公共住房计划，公租房将逐渐取代经济适用房成为我国公共住房的主导形式。与经济适用房、限价房和廉租房等保障性住房不同，公租房对城市非本地户籍人口开放。2012年5月住建部发布《公共租赁住房管理办法》，明确了公租房分配、运营、使用、退出和管理等环节的基本要求。2013年12月住建部等部委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求公租房和廉租房并轨运行，强化了公租房在我国保障性住房中的地位。

本文从建设规模、租赁管理、租金等方面分析了我国公租房的发展现状，总结了主要的融资与运营模式，在此基础上提出公租房存在的主要问题，并给出未来公租房发展的建议。

2 我国公租房的发展现状

2.1 建设规模及构成

近年公租房建设成效明显，极大改善了城市住房困难群体的居住状况。“十二五”时期，中央给予足够资金补助和信贷支持力度，全国累计开工建设公租房（含廉租住房）1359万套，建成1086万套，基本实现现有城镇低保家庭应保尽保。2016年，全国新入住公租房266萬户。截至2016年底，已有1126万户家庭住进了公租房（见图1）。

人口规模大、净流入的城市具有更高的公租房需求，公租房房源规模大。截至2016年，重庆市是我国公租房累计配租套数最多的城市，累计建成投用公租房1488万平方米、配租21.4万套，满足了58万城镇人口中低收入群体的住房问题。北京市和上海市也供给了大量公租房，其中北京市累计竣工公租房10.3万套、配租9.9万套；上海市累计供应公租房约10.5万套、入住约8.6万套。

在房源方面，《公共租赁住房管理办法》（以下简称《办法》）要求新建公租房以配建为主，但早期仍以相对集中建设居多，近年来配建规模和比重增长势头明显。随着房地产库存的增加，一些省市提出公租房供给转向购买、租赁、代建或货币化补贴。例如，2015年3月江西省住建厅提出原则上不再集中新建公租房，房源通过当地存量商品住房（含二手住房）筹集，批量或零星购买、长期租赁单套建筑面积50平方米左右，最高不超过80平方米的商品住房。

在建筑面积方面，《办法》要求新建成套公租房的建筑面积严格控制在60平方米以内，由政府投资或补贴的新建公租房单套建筑面积以40平方米为主，以购买、改造、租赁等方式筹集的成套公租房控制标准可以适度扩至60平方米，尽量满足租户的基本需求。各地公租房房源筹集严格执行了《办法》的要求。

在户型方面，公租房建筑面积与申请人的家庭人数相对应，一人和二人户以单室户型为主，三人及三人以上户以两室户型为主。在配租过程中，各群体有不同的租赁需求，多人口家庭需要两室户型来满足居住需求，低收入一人户或二人户家庭则倾向于租赁单室户型，以降低租赁成本。2017年2月，北京率先出台了《公共租赁住房建设与评价标准》，对公租房建设标准进行明确，放开了22平方米最小面积的限制，允许推出面积15-22平方米的小户型公租房，以减少租户的租房成本。

2.2 租赁管理

在准入要求方面，各地准入门槛结合政策实施情况动态调整，具体体现在户籍、收入、工作和住房要求等方面。户籍要求上，公租房的租户在本地城镇中低收入住房困难人群基础上，先增加了具有稳定工作的外来务工人员，又增加了引进人才和园区就业人员等特定人群。部分地方对外来务工人员申请公租房的门槛还比较高，限制条件较多，影响了外来务工人员申请的积极性。收入要求上，各城市根据居民可支配收入水平和公租房供给能力进行差异化设定。以北京市为例，有户口的3口及以下家庭要求年收入在10万元以下，4口及以上家庭要求年收入在13万元（含）以下。其他家庭要求具有稳定收入即可。工作要求上，各城市一般要求公租房租户具有稳定工作，确保租户具有缴纳租金的能力。住房要求上，各城市一般对租户家庭住房套数或人均住房使用面积具有准入要求。以北京市为例，户籍人口要求家庭人均住房使用面积在15平方米（含）以下，非户籍人口要求本人及家庭成员在本市均无住房。

在租期方面，各地最长租期一般要求为5-6年，要求租赁合同一到两年签一次，到期后重新审核资格。最长租期设定的初衷是增加公租房的受众。在目前住房资源相对缺乏的阶段，公租房被认定为是低收入、住房困难群体的过渡性住房。在享受到一定时期低租金的公租房后，租户应及时退出，将公租房继续租予其他住房困难群体。2011年2月重庆市国土房管局发布的《重庆市公共租赁住房管理实施细则》指出，承租人在租赁5年期满后，可选择申请购买居住的公租房，同时说明公租房出售的具体实施办法另行制定。目前重庆市对出售政策进行了大量研究，但按照重大改革“于法有据”的要求，仍然在等待国家相关政策出台，暂未出台进一步的出售办法。

2.3 租金水平

目前各城市的公租房租金在不断调整，租金水平高低不一，多为市场价的60%-70%。以广州市为例，根据居民平均收入水平设定了差异化、分层级的公租房租金，将承租者按照收入水平分为内外“夹心层”，即月人均可支配收入低于1250元的家庭。其中，“内夹心层”又分为三个层级，根据月人均可支配收入低于800元、801-1000元、1001-1250元，对这三个层级的承租者依次按照租赁房屋相同档次房屋市场价的40%、50%和60%收取公租房租金。而“外夹心层”按照同档次房屋市场租金的八成来收取租金。这种分层次的租金设定方法有效提高了公租房政策的针对性，但有些承租者为了获得更低的租金，伪造收入证明以降低自身收入水平或选择性失业，造成政府资源浪费。

各城市也在逐步完善实物保障与租赁补贴并举的公租房保障方式，推进公租房货币化。政府对符合条件的家庭给予租赁补贴，提高公租房保障效率，满足群众多样化的住房需求，让更多的住房困难家庭受益（见表1）。

3 我国公租房的融资与运营模式

3.1 资金来源

合理的融资模式，是公租房建设计划顺利执行的基本保障。公租房不同于一般市场性租赁住房，具有极强的公益性质，资金筹集面临着投入大、收益周期长、回报收益率低等诸多困境，各级政府资金支持一般是最重要的初始资金来源。随着公租房需求量的增加，社会资本开始逐步进入。

根据推行实践，公租房建设的资金主要来自五个方面：一是政府财政资金，如中央政府和地方政府的直接财政拨款、土地出让金净收益、地方政府发行的债券等；二是银行贷款，来自国家开发银行和商业银行，公租房的投资特点加上划拨土地难以抵押，限制了商业银行对公租房贷款的积极性；三是住房公积金贷款，是住房公积金增值收益参与公租房建设的补充，适用于个人住房公积金贷款使用率不高的城市；四是企业出资，在房地产开发项目中配建或由企业投资建设的公租房，资本金由企业提供；五是其他资金来源，包括保险金贷款、私募股权投资基金、房地产投资信托基金（REITs）、企业债等。PPP模式作为一种融资新渠道，目前尚未广泛应用，主要原因是公租房租金低于市场价，投资收益率低，资金回收期长，造成项目的净现金流量无法得到保证。

3.2 融资模式

公租房的融资渠道正在逐渐多元化，各城市根据自身建设规模，选择多种融资方式进行资金筹集。在城市内部，不同公租房建设项目的融资渠道也存在明显差异。根据政府出资比例，可以将我国公租房的主要融资模式归纳为政府主导出资型和政府与企业共同出资型（见表2）。

在政府主导出资模式下，政府作为直接投资者提供资金，设立政府性质的部门负责公租房建设。例如，北京市政府设立的北京市保障性住房建设投资中心是实现北京市公租房建设投融资工作的机构。其资金主要由政府提供，包括中央、地方财政预算或专项资金，住房公积金贷款，土地出让金净收益的10%等。此外，还通过地方投融资平台的私募债或银行贷款进行补充。该模式下，公租房建设方式主要有集中新建和收购两种。集中新建公租房由政府划拨土地，并委托开发商进行建设，产权归政府所有；收购方式公租房由政府购买已建成的商品房或其他空置保障房，但由于普遍地段好、位置分散，造成购买价格高、管理难度大，收购只能是一种补充方式。政府主导出资的公租房由政府负责全部运营工作，通过设立相关机构或者国有资产管理公司来管理，统一配租。该模式的优势在于能准确地执行上级政策，便于协调相关部门，利用政府信用和资源，稳定租赁住房市场的供需平衡，但在运作效率和资金来源方面相对不足。

在政府与企业共同出资模式下，公租房建设资金来自于开发商、园区、各级政府等多个主体，主要有两种投资方式。第一种是当政府资金出现短期不足时，开发商垫资建设公租房，之后由政府偿还建设费用。在这个过程中，政府牵头，企业被动参与公租房建设。第二种是政府回购方式，政府进行前期项目勘察、设计，开发商参与招标，中标企业负责项目融资和建设，待建设完成后，政府根据协议出资回购。这种方式包括“建设”和“移交”两个环节，开发商竞标成功后自行解决资金问题，是开发商主动投资的行为。政府与企业共同出资模式的优势在于资金充足，运作效率高，但逐利性强，需要政府进行监管。目前我国公租房处于以增量建设为主的阶段，在政府财政支持之外，需要积极引导社会投资参与，确保公租房政策的有效執行。

3.3 运营模式

公租房运营主要有政府专门机构运营和市场化运营两种模式。

在政府专业机构管理模式中，各地逐渐将运营主体统一到一个机构。例如，在过去一段时期，深圳市公租房运营主体涵盖住房制度改革办公室、住宅租赁中心等政府部门或政府委托授权的事业单位。2016年4月，深圳市成立住房保障署，其核心职能是做好户籍低收入群体和夹心层住房保障工作，将过去分散的运营职责进行统一，既节省了行政成本，又提高了服务效率。这种依托于政府专业机构的运营模式，符合公租房公益性的特征，由政府专业部门对公租房建设、配租、退出等流程进行指导和监管，能够抑制公租房的寻租现象，保证公租房政策的顺利执行。

市场化运营的典型代表是上海市。上海市成立的公租房公司具有独立法人资格，具体负责区域范围内的公租房建设、房源筹措、运营管理、财务投融资等。公租房公司的启动资金由市和区级政府共同提供，保持财政独立。也就是说，除了启动资金外，其他资金运作自负盈亏，这种运营模式与瑞典的政府房屋公司以及荷兰的社会住房公司相类似。至2012年年底，上海市就已经成立了21家公租房公司。公租房公司依靠自有资金、银行贷款和保险资金定向用于公租房建设，用商品房的利润冲减公租房的投资成本，用租金收入偿还公租房投资的财务成本。这些公司运营以来取得了良好的社会效益，作为住房保障的一线窗口企业，有效保障了公租房政策的顺利执行。

4 我国公租房发展存在的问题

4.1空间选址不够合理

部分公租房房源存在位置偏远的问题。受土地财政影响，有些城市将公租房建在租房需求不高、交通不便的偏远郊区，增加了承租人的出行成本。配租模式在一定程度上缓解了公租房普遍位置偏远的问题，有利于改善区位条件。

公租房选址还存在布局规划不合理的问题，导致公租房部分需求高的地区出现供给不足或有供给没租客，部分需要不高的地区却出现大量闲置公租房。

4.2 配套设施不够完善

公租房周围基础设施配套水平普遍不高，主要体现在交通、教育、医疗等方面。以交通为例，新建公租房位置比较偏远，往往需要新修基础设施，路网修建滞后，通勤公交车配置少，导致出行不便。主要原因是政府在公租房配套设施建设方面投入不够，公租房建设本身融资难度就极大，更无暇顾及配套设施建设。

4.3 供需错配问题突出

东部地区人口基数大，普遍存在公租房需求旺盛、供给相对不足的问题；而有些中西部地区出现供大于求的现象，造成供需错配、资源浪费。从城市等级上来看，部分中小城市和乡镇公租房供给富余。主要原因是，中小城市的人口和产业吸纳能力不强，对公租房的需求并不旺盛，同时公租房建设存在下达指标的现象，缺乏对住房需求的分析，造成部分地区公租房供大于求。

4.4 退出机制不够健全

造成公租房退出不力的主要原因是个人信息共享不畅。部分已不再符合公租房居住条件，但由于信息滞后，这部分人仍在公租房内滞留。租户提供的个人材料难以反映实际收入水平，比如是否持有股票、有无车辆等无从可知，只有民政部门才了解这类信息。公租房管理部门缺少完整、可信的租户信息，对动态查询、审核、监督造成不便。

4.5 法律法规存在空缺

完善的法律法规制度是公租房政策得以顺利实施的保障，但目前公租房法律法规至今尚未出台。公租房具有较为优惠的租赁价格，为了保证公租房建设和配租过程的公开、公正，应当制定相应的法律法规对各实施环节进行监督和限制，目前仅体现在有关公租房的部门规章和地方政府规章中，直接指导公租房建设与运营的法律制度存在空缺，在实际工作当中难以把握。

5 结论

近年来，我国公租房建设在很大程度上改善了城市住房困难群体的居住状况，成为我国多主体供给、多渠道保障、租购并举住房制度中的重要一环。国家和各地区也出台了诸多指导意见和实施规范，明确了承租人申请条件、申请流程和租赁期限等。但我们也应当认识到，公租房还存在选址不合理、配套不完善、供需错配、退出机制不健全等问题。

本文对我國公租房发展的现状及其存在的问题进行了分析，针对上述问题，可以得出以下建议：一是统筹规划各地区公租房，结合租赁住房需求，科学明确公租房的规模与布局；二是加快立法工作的推进，建立稳定规范的租赁关系，以法律形式保障各方权益；三是发挥政府资金的主导与杠杆作用，丰富融资渠道、拓宽租赁房源，合理设计运营模型，保证良好的资金投入与收益循环；四是依托政务系统与大数据技术，推动信息共享，将公租房出租给最需要的“夹心层”群体。

参考文献：

1.李丽霞 郎启贵.公共租赁房PPP项目可持续性评价研究.中国房地产.2017.08

2.葛红杰 于浩.我国公租房建设融资模式浅析.中国房地产.2014.19

3.朱丽莎.重庆市公租房融资模式比较研究.重庆理工大学.2014

4.陈钰.浅议公共租赁住房融资模式的构建.北方经贸.2016.01

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现代物业杂志社

2020-09-07