重点工程协调困局及协同政府的启示

凌学东

摘要：北京、上海、广州等地重点工程协调依据的法律规范层级较低，组织职能分散、交叉，协调举措刚性不足且存在违法风险，激励机制整体乏力，保障措施和推进责任有时难以落实，协调权威和效率受到影响。域外协同政府改革以公共目标需要为导向，创建协作的组织类型，以公共服务行政协议为基石，关切利益各方，并能切实问责。受其启示，重点工程协调不妨遵循工程建设流程的整体性和连续性，打破职能分化、重叠导致的部门间合作困境，升级、完善协调法律规范，整合协调组织和职能，增进共识决策和优化协调方式，评估协调绩效，以更好实现行政协调目标。

关键词：协同政府；重点工程；协调；启示

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2018）01-0041-50 收稿日期：2017-08-01

重点工程建设协调牵涉多方利益，职能独立的政府部门出于各自职责考虑，易出现推诿、分割、重复管理等现象。各地重点工程协调依据的法律规范层级较低，组织职能分散、交叉，协调举措刚性不足且存在违法风险，激励机制整体乏力，保障措施和推进责任有时难以落实，协调权威和效率受到影响。本文以北京、上海、广州的重点工程协调为样本，针对其现实困局，借鉴域外协同政府改革经验，在法律规制、职能整合、组织重塑、共识决策、绩效评估等方面提出优化重点工程协调的对策建议。

1 重点工程协调的现实困局

中国现有的重点工程协调机构多设置于建设行政主管部门，少数为独立机构或设置于发展改革部门。这些机构职能相似：对辖区内重点工程进行协调、督办、检查、服务，旨在推进项目如期保质完成。尽管有区域特殊性，各地重点工程协调存在着共性的困局。

1.1 协调事权分散，职责边界不清

重点工程协调事权分布于行业主管部门、属地区县政府、综合协调部门、市政府分管副市长或副秘书长等主体，职责边界不清晰。随意性和被动性较强。一旦“突然”出现需要行政协调的重大事项，往往专门设立临时性协调机构，其组成人员多为兼职，职能与常设机构的职能重叠，协调事项完结后不能及时取消，呈常设化趋势。这些“临时性常设机构”割裂了政府部门的职权，加剧了行政职责混乱，降低了部门间的协调主动性和责任意识。由多个部门管理一个事项，既降低决策效能、行政管理效率，也无法建立完整的责任追究机制。

1.2 协调举措乏力，协调效率受限

重点工程协调缺乏有效的协同治理和跨部门协作机制。在共识决策的达成、协调工作的开展以及协调成果的执行监督等方面尚未形成能动的协作意识和协同文化。协调机构对重点工程通常会采取现场协调、联席会议、专项调度、审批“绿色通道”等措施，但这些举措总体上缺乏刚性约束力，协调效率受到影响。重点工程协调会议形成的纪要是一种典型的行政协议。行政协议的履行效力是衡量行政协调效果的重要指征。

由于缺乏较高位阶的法律规制，普遍缺乏系统、规范的文件支撑，各地重点工程协调机构的职能并不足以督促行政协议的履行，很多协调工作主要依靠领导重视、人际关系乃至个人威信，依赖感情积累和历史沉淀，“人治”在重点工程协调中发挥了重要作用，某些场合甚至难以替代。倘无此类公共关系，协调成果又缺乏硬性约束，协调的意义和威信就会大打折扣。2006年实施至今的《北京市重点建设项目管理办法（试行）》由市发改委颁布，2014年上海市《关于进一步加强本市重大工程建设管理的实施意见》由市政府颁布，在效力层级上都仅属于规范性文件。广州市住建委的重点工程督办处和北京市住建委的重点工程协调处，机构层级较低，不少被协调对象在规格上高于处级，协调主体很难对被协调对象形成制约，难以对其实施具有惩戒性的举措。此时，上报领导和向督查借力就成为不得已的选择，协调效率由此降低。对于需要多部门参与的行政事项，无论因事设立专门协调机构还是报请共同的上级领导介入，都会导致行政成本增加和效率降低。

1.3 依法行政强化，协调风险增加

中国行政协调工作无法高效推进的一个重要原因是法制基础薄弱，制度化、规范化不足。有些地方或部门内部虽有关于行政协调工作的文件，也多为原则性规定，缺乏可操作性。此外，法律法规和地方政府、部门的政策标准、内部文件之间存在一些现实冲突，导致协调机构在具体作为时面临合法性困惑。

伴随着依法行政的深化和审批制度改革的推进，国家对工程建设制定了一系列法律条文，重点工程概莫能外。如果严格遵照法定程序，工程建设周期势必受到影响，有时难以满足保障民生的需求，如燃气、热力工程倘若不能在当年供暖季前竣工，就会迟滞一年；交通枢纽的控制性节点工程工期倘若不能保证，就会影响已竣工道路的通车。法定程序如招标公告、人员公示等都有最低时限，无法突破；串联办理的程序若调整为并联开展，亦无法绕开强制性的技术前置条件；部分由中央国家机关审批的事项如基本农田征收，地方政府无法預计其办理周期；即便是地方政府能主导的拆迁事项，拆迁周期也会服从工程工期的需要。协调机构只能通过打法律“擦边球”的方式推进工程建设，从而增加了协调工作的违法风险。

1.4 奖惩措施虚化，推进责任落空

重点工程协调机构对被协调单位普遍缺乏可问责的监督机制，责任难以落实到位。如广州市规定，按照业务对口或属地原则分解年度重点工程计划任务，由各责任单位具体协调推进。市政府对责任单位的工作措施落实情况、计划目标完成情况进行督促检查和考核，考核结果向全市通报，并作为单位负责人的年度奖惩依据。这一工作在推进中虽有些威慑力，但并未达到预期效果。北京市委自2009年起将“重点工程落实情况”纳入对区政府的考核指标体系，测评对象仅限区政府，实际测评缺乏足够的检查且受到外在因素影响，各区重点工程规模差异巨大也有损评价的客观性。市政府督查室对部分重点工程发督查通知单，也难在绩效考核和组织任命上予以体现，不足以对被督查单位形成威慑。各种名目的表彰受到明确限制。上海市开展重点工程实事立功竞赛已30年，市重大办安排3人专职负责考核测评。对于推进重点工程滞后的单位，年度绩效奖金会整体酌减。不过，这一规格的表彰不具备可复制性。各地总体上缺少对重点工程推进的持续稳定、科学合理的检查、衡量、考评，几乎没有惩戒形成威慑，而奖励也不足以激励被协调单位，致使被协调单位对协调成果的落实缺乏主动性。

产生以上困局的总体原因，在于中国行政协调缺乏具体而精准的法律依据，未能实现制度化、规范化、常态化，可用“四个缺乏”概括：缺乏专门规制行政协调机构设置条件和程序的法律规范；缺乏明确界定行政协调机构职能和职责的法律规则；缺乏行政协调机构运行和协调管理机制的具体规定；缺乏重点工程协调管理规范与相关政策法规的协调性。

2 域外协同政府的理念与实践

重点工程协调在性质上属于行政协调，旨在调整行政系统内涉及重点工程建设的各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能、实现行政目标。行政协调需遵循先进的协调原则和运用科学的协调方法。面对重点工程协调困局，有必要考察域外行政运行的改革实践，特别是借鉴协同政府的理念。

2.1 域外协同政府的理念发展

协同政府的概念较为宽泛，西方有多种相似表述。如在新西兰和澳大利亚，改革的目标是建立“整体政府”（Whole of Government）；在加拿大，它被称为“水平政府”（Horizontal Government）；英国称之为“整体政府”（Holistic Government）或“协同政府”（Joined-up Government）；美国称之为“协同政府”（Collaboration Government）、“网络化政府”（Net-worked Government）等。这些称谓的含义和着眼点有所区别，但实质上都是政府组织通过联合、协调、协同的方式实现功能整合的政策和管理活动。

从概念使用看，通常将整体政府作为协同政府的高级阶段。协同政府的表述最早源于英国布莱尔政府机构的改革，但作为一种改革趋势蔓延到澳大利亚、新西兰、加拿大、荷兰等国时，则逐渐转向了整体政府。一般意义上的协同政府是指，直接针对管理碎片化问题，打破传统的组织界限，协同政府的不同层级和机构，提高跨部门合作质量以实行更为整体化的行政行为或提供公共服务的一种行政学思潮和管理实践。协同政府是建立在对新公共管理理论反思基础上的一种修正理论，重新强调了政府的公共责任和公共利益，扭转了政府饱受批评的管理主义色彩和市场化倾向，也为在日趋复杂和多元化的社会中政府如何更有效地发挥作用提供了一个可能的答案。根据波利特的定义，整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。其核心是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题，以及加强协调的一系列相关措施。佩里·希克斯在“政府再造”的语境下提出，整体政府的目的不是要破坏功能化的专业分工，而是将专业分工更多地建立在对整体性目标的考虑之上。他提出了一个分析框架，由目标和手段两个维度构成，每个维度又分为相互冲突、相互一致、相互增强三个层次。其中，协同政府强调的是，不同政府部门或组织之间，目标和手段互不冲突，而整体政府则更进一步，强调目标和手段相互增强。

协同政府的核心目标是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠互相隔离的政府部门，也不能靠創设新的超级部门，而是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。这种合作是全面的，包括公私部门合作，政府与非政府合作，政府部门之间合作，中央和地方政府之间的合作等。作为与部门主义、各自为政相反的措施，协同政府致力于更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，通过横向与纵向的协调，消除政策抵触，平衡利益冲突，有效利用资源，优化公共服务。

2.2 域外协同政府的有益实践

纵观英国、加拿大、日本等国有关协同政府的改革实践，以下经验可资借鉴：

一是以公共目标需要为导向。跨部门协作的核心在于参加协作的部门都有实现公共目标的需要，并且这些目标面临着复杂问题，存在系统性、暂时的、地理互联等因果关系。比如加拿大河流管理相关部门，以协调和帮助解决重大资源冲突、实现更好的可持续发展为目的，成立了诸多流域管理理事会，取得了很好的效果。又如日本“中央防灾委员会”作为内阁官房的辅助机构，其主要使命是负责抗灾救灾方面的工作。在过去的体制中，这是由国土厅承担的，虽然国土厅可组织救灾，但它却无权调动警察和消防队，这使其在开展这项工作时受到很大限制。组建中央防灾委员会可在紧急状态下实现一元化领导，更有效地开展抗灾救灾。当一个部门和该部门内一个专门行政机构有完全的责任、权限和资源来处理某问题或进行某项活动时，则不需要部门间合作。

二是创建协作的组织类型。整体政府是英国政府在面临公共服务日益分裂化和部门化的情况下提出的应对措施。英国政府为此成立了许多“任务部门”，他们由来自公共部门、私有部门以及第三方机构的人员组成。日本在组织重建的过程中，创设了有关部门间协调的系统、政策评估系统和针对特殊问题的内阁总务官职位，为应对部门主义设立了专门的部际协调系统。日本《中央政府组织法》规定了固定的协调程序。经历“大部制”改革后，日本成为发达国家中部级结构最少的国家。汤姆在其文章《传递协同政府》中提出了协同政府的四个层面，其中第一层面就是组织内部层面，包括组织内部的文化、价值观、信息管理以及培训等。政府治理的基本组织结构仍然是官僚制，权力依然是政府行动的基础。即便在数字时代，治理也以官僚制为基础，官僚仍然是数字时代治理的一个组织载体。传统的官僚文化崇尚等级制，遵从繁琐的程序以及追求稳定，而协同政府则强调平等、适应性、自治性以及结果导向。

三是以公共服务行政协议为基石。加拿大政府的跨部门协作机构都有行政协议式的文件，这是机构和机构成员行动的依据。此时如同承诺原则，一旦就协作事务达成协议，就要齐心协力地贯彻执行。英国公共服务协议是建立在各个不同的政府部门与财政部和首相执行中心协商一致的基础上的。2007年英国政府为随后三年设立了30个新的公共服务协议，主要目的是为了进一步达到中央政府所期待的政策结果。当任何一个政府部门或机构不能达到中央政府所设立的目标时，中央政府会给予从减少资金到关闭政府部门或机构的惩罚。

四是关切利益各方，形成共识决策。共识决策原则就是充分尊重各方的立场和利益，尽力通过协商一致的方式进行决策；当出现分歧时，允许个别成员退出，或者宁愿暂时将议题搁置，在更广、更深的范围内继续探讨；且在协调决策过程中向公众公开相关信息，在各自职责范围内为利益相关者提供充分的政策参与渠道，并有义务应对公众质询；另外，各部门协作应基于平等和尊重，信息共享以致共识决策。澳大利亚管理顾问委员会2004年的报告—《把政府聯结起来：整体政府对澳大利亚面临的主要挑战的回应》就指出有必要建立支持澳大利亚公共部门的文化，以“一起工作”为口号，以重建“公共道德”和“凝聚性文化”来实现部门间的合作。

五是监督可问责，绩效有评估。协同政府的最后一个层面在于创造性地运用责任、动机以及绩效管理。英国基于其公共服务协议，为政府各主要部门设立了一套以目标和绩效为考察方式的监督体系。加拿大政府跨部门协作的主要成功之处在于它的协作机构的管理水平，重视机构领导与执行力是一个重要原因。加拿大的整体政府似乎更注重合作的实际效果而非形式化。利用本国非政府部门发达的资源，授权志愿和私人组织参与服务供给，通过横向绩效目标协调。日本政府长期奉行官僚主导的发展模式，官僚的预算、决策比立法机构享有更大的优先权。为更好地评价政府的政策执行效果和效益，加强政府政策执行的监控和协调，日本引入了政策评估系统，包括政策执行前和执行后的评估，并将评估结果应用到计划和规划当中。

3 协同政府对重点工程协调困局的启示

尽管协作性公共管理在西方国家的研究和关注已有十余年，并且这一问题也是当前我国政府管理实践中的一个重大课题，然而，国内学界对此问题的理论回应远远落后于实践发展的需要。部门再大也有边界，只要存在分工，部门间必定出现协调配合问题。在欧美国家，为了协调不同机构的行动，协同政府改革的重要内容就是通过削减机构或建立跨部门协作小组，将这些机构整合在一起。行政协调问题既受到政府自身组织结构、权力格局、行政文化、绩效评估和问责机制的影响，也面临诸多普遍性成因。域外协同政府改革，为破解重点工程协调困局提供了法律规制、职能整合、组织重塑、共识决策、绩效评估等方面的借鉴。

3.1 升格协调法律，完善规范内容

导致重点工程协调效率低下的一个普遍性和根本性原因在于制度化和规范化不足。目前，规制重点工程协调的法律文件多为地方政府或其组成部门的规范性文件，层级和效力较低，难以据此贯彻协同政府的通盘理念，故有必要升格协调法律层级并完善其规范内容。

3.1.1 升格相关法律层级

升格重点工程协调法律文件的效力层级可考虑在两个层面进行：（1）在全国范围内，由国务院建设行政主管部门制定行政规章，至少单独发布或会同相关部级单位联合发布规范性文件（此处法律文件的效力层级可以更高，比如由国务院颁布行政法规，甚至像日本那样采取颁行法律的方式规定固定的协调部门和协调程序），以规范全国重点工程的协调管理。这一层面的法律规范应当明确国家和地方重点工程的确立原则、协调机构的设置条件和程序、协调职能和责任、协调保障措施，以及将重点工程推进工作纳入政府绩效考核的原则性规定。（2）在地方范围内，由城市政府制定行政规章或由地方人大制定地方性法规，至少发布城市政府规范性文件（如沪府发〔2014〕8号），以响应国家层面的法律规范并满足地方市情需要。升格相关法律层级有三方面意义：首先，可立竿见影强化相关部门对协调工作的重视度、配合度和执行力；其次，可有效转变协调工作长期以来的“应急模式”，减少临时性机构，使协调部门集中、统一、有序开展协调工作；再次，可使相关部门协同工作有统一的法律依据，有利于减少不同法律规则间及不同部门文件间的冲突，减少协调部门面临的违法风险，减少部门间矛盾摩擦，提高协调效率。

3.1.2 完善相关法律规范

作为重点工程协调主要依据的地方性法律应尽可能精细化、具体化，减少原则化、笼统化的规定。唯其如此，法律规范才更具可操作性。完善重点工程协调法律规范的内容可重点关注五个方面：（1）明确重点工程的类型和“门槛”条件，明确法律规范的调整对象和适用范围。（2）明确重点工程协调机构及协同部门的职能和职责。对可能发生部门间推诿的事项，要明确对其享有职权和承担职责的部门；对未能穷尽的事项，法律尚无规定的，要明确由争议部门共同的上级主管部门或领导指定管辖。尽可能防止职能交叉推诿，保证权责统一。（3）按照重点工程的建设程序，明确不同阶段可能需要协调的事项类型，以及相关部门在此阶段应配合协调的义务和责任。（4）规定若干有效的协调管理制度及其运行保障机制，比如部门联席会议制度、定期综合协调制度、统计报表制度等。具体规定这些制度的运行，比如由何部门牵头组织会议或上报数据、被协调单位和参会人员如何构成、协调成果如何执行、被协调单位执行不力的应承担何种责任、被协调部门之间不能达成共识时的解决方案等。（5）规定绩效考核和奖惩制度。将被协调单位及其工作人员对重点工程协调工作的执行度、配合度作为考核和奖惩的重要指标。

3.2 整合协调职能，重塑协作组织

精简和整合行政部门是近十年机构改革的大方向。2008年机构改革精简了一些议事协调机构，主要部门牵头机制得到肯定。2013年国务院机构改革围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理等机构。地方政府部门也在整合进程中，如深圳成立了市规划和国土资源委员会（市海洋局），北京市正努力实现“多规合一”，有地方将规划、建设管理职能合并到规划建设局中。建构“大部门体制”是解决当前中国政府机构体系“碎片化”以及有效推进政府职能转变的必要举措。大部门制改革需在加大机构整合力度和实现职能有机统一的基础上向纵深推进，打破分割、促进组织间合作与网络化协作，并以此为契机构建协同政府。协同治理的主体从政府扩展至企业、非政府组织、专家和公众，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局是中国行政合作关系的努力方向。

在此背景下，重点工程协调职能有待整合，组织有待重塑：（1）围绕一致目标，纳入多方参与。重点工程建设中的协同主要指综合协调部门、行业主管部门、参建单位，以及专家、志愿者、社会公众的协作配合。让利益相关方参与重点工程实施各环节并表达意见，充分发挥各自优势，使得重点工程实施过程同时成为协调职能部门行为的过程，保证行政行为的协调一致和高效。（2）大幅精简临时协调机构，将职能整合到统一的综合协调组织。现实中，行政职能部门常成为众多临时指挥部的成员单位，除了职能重叠，还增加了会议、沟通、督查等行政成本。综合协调的优势在于将重點工程协调职能专业化、常态化，突破传统的“一事一协调”“一时一协调”的局限。比如，北京市重大办与北京市住建委可就重点工程协调职能进行整合，广州市为大型项目成立的临时协调机构亦可整合到城建领导小组之下。（3）综合协调机构由地方政府而非职能部门主导。尽管从美国和英国的实践看，层级低的协调机构依然可以在工作中实现对层级高、权力大的机构和领导的有效协调，但在中国行政协调规范化不足的背景下，有些常设性协调机构面临层级低、职权弱的问题，信息能力与决策能力不足。不妨将重点工程综合协调机构设为地方政府直属，至少由一位副秘书长专职领导，而非将其办事机构下设建设主管部门。（4）领导观念更新，强化大局统筹。以协同政府理念共同参与重点工程的实施，综合协调部门、行业主管部门、区县政府等利用各自优势资源，相互协作，这需要各级领导增强大局观念和合作精神。（5）提高公众参与度，柔化组织边界。在信息化、网络化高度发达的当今社会，公众可以全程参与重点工程建设，在项目选址、规划路由、设计方案、投资估算、环境影响评价、征地拆迁、招标公告、渣土运输、文明施工、项目运营等各个环节提供监督、意见和建议，在决策科学性与舆情发展上与行政协调形成良性互动。

3.3 增进共识决策，强化协调威信

在国际上，以官僚权威为依托的纵向层级协调机制已被摒弃，发达国家当代的行政改革旨在实现以共识决策为特征的横向协调。但在中国政府部门间协调机制的类别中，横向协调机制远比纵向和横向纵向并用的协调机制少，不能充分发挥职能部门在部门间关系中的牵头协调作用。重点工程协调涉及纵横向、内外部、多层面，牵涉建设单位、行业主管部门、综合协调部门以及参建人员的协作配合。在重塑的协作组织中，综合协调部门担负牵头责任。牵头部门在协调平级部门时无法采用指挥、命令、分配等权力手段，在现体制下可采用灵活的协调方式，强化责任权威，通过共识决策确保协调成果的可执行性。政府正处于一个相互依赖、复杂多变的环境中，没有哪个部门拥有绝对充足的资源和知识可以独立解决所有问题。在解决公共性问题时，牵头部门与相互依赖的部门需交换资源和信息，共享知识，谈判目标，采取有效的集体行动。

优化重点工程协调方式的建议如下：（1）基于共识决策。共识决策就是充分尊重相关各方的立场和利益，尽力通过协商一致的方式进行决策。持续培养合作文化，遏制违背合作精神的行为，消除不利于合作的结构障碍。当出现分歧时，允许个别成员退出，或者宁愿暂时将议题搁置，在更广、更深的范围内继续探讨；在协调决策过程中向公众公开相关信息，在各自职责范围内为利益相关者提供充分的政策参与渠道和平台，让其有机会发表意见和表达诉求，并做好公众质询的应对；各部门基于平等和尊重共享信息，在不断磋商和妥协中逐步消除分歧，减少抵触，达成共识；高层参与决策或支持决策，能够有效促使相关人员实施合作。（2）围绕目标开展协调。协同治理不能泛泛而论，必须围绕具体目标进行协作，且要以成果最大化为原则衡量是否有协作的必要性。（3）依据制度开展协调。这是协调管理得以正常运行的先决条件，能保证协调效率，减少临时性人为影响因素，规避违法风险。比如举行常规的协调工作会议，做记录、写愿景、发布目标声明，向利害关系方和广大公众定期报告重点工程进度，专人跟踪落实协调成果等等。（4）制作行政协议式的成果文件。行政协议是对有共同目标且需要协作的政府部门合作事务的安排，涉及相关主体的权利和义务，是跨部门协作的长期制度化安排和合作开端。一旦就协作事务达成协议，就要齐心协力地贯彻执行。（5）赋予综合协调部门一定财政资源。被协调对象愿意接受协调组织决策的前提是，后者有足够资源，这种资源在西方主要表现为财政控制权。财政手段是一种重要的行政支配权，具有统一、理性、客观等优点。科学运用财政分配权力能有效保障协调任务的落实。（6）采用责任权威的思维，明确牵头部门为主要责任方即协调权威方。此种权威还可通过授权产生，确定综合协调部门为牵头责任单位，其他部门在特定事项协调中必须予以配合。以责任为基础的权威认定，不涉及高层级的任务分配，不要求高层级的领导参与，不冲击现有行政体制，能更好地实现部门间协作。

3.4 基于信任关系，评估协调绩效

实现公共政策目标要求在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作，这种合作是全面的，包括公私部门间、政府与非政府间、政府部门间、中央和地方政府间的合作。把具有不同性质、目标、管理模式和动力机制的组织整合起来的关键既不是行政命令，也不是市场竞争，而是信任。协同政府理念认为公共服务的核心机制只能是信任。组织的整合、目标的共识、观念的分享等在一定程度上有利于信任关系的建立，但它们都缺乏强制性，是建立信任关系的必要而非充分条件。绩效评估则可能弥补这些不足，成为协同政府中确立信任关系的基石。绩效评估围绕政府的战略目标把执行机构和决策机构的绩效统一起来进行测评和管理，更加关注公共服务的整体性产出。如果绩效评估能够建立在法律效力基础之上，则具有一定强制性，反过来强化信任关系。

重点工程建设协调的绩效评估体系可考虑以下方面：（1）重视领导推进绩效评估的力度。指标体系的设置具有良好的导向作用，应让领导重视考核而不是将其沦为一种摆设。（2）科学设定绩效目标。建设周期是目标的构成主脉，科学合理的建设周期是实施绩效考核的先决条件。重点工程建设计划安排应遵循建设规律，尽量避免非业务领导主观臆断，避免为完成目标而牺牲安全施工、质量标准、造价控制等。（3）增加物质性奖励和惩戒的力度。行政机关中的奖励过于偏重精神层面，致使激励效果弱化。在市场经济环境中，增加物质性奖励显然比单纯的精神奖励效果好。为让惩戒达到威慑效果，亦可考虑适当的物质性惩罚，比如扣发部分或全部绩效奖金。这种物质性惩罚会让被考核单位有所畏惧，不敢漠视协调成果的落实。（4）财政上适当支持。除了可用物质性惩罚所得填补奖励需要之外，财政上仍应给予适当支持，才能让绩效评估真正落到实处；（5）有效执行与可问责的监督制度设计。协调管理的领导力与执行力至关重要。可清晰定义协调目标，提供必要资源如时间、金钱、权威，规定协调时限和界限，进行绩效考核，并进行经常性反馈和调整。密切跟踪协调成果和效益，将协调目标与资金拨付联动，以制约被协调单位。让大家意识到绩效评估的目的并非纠错或惩戒，而是为了提升组织绩效，有效达成目标。

中国行政权力的结构和运行正发生变化，将着力健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的机制，行政协调必然要与此相适应。面对重点工程协调困局，不妨借鉴域外协同政府改革经验，遵循工程建设流程的整体性和连续性，打破职能分化、重叠导致的部门间合作困境，升级、完善协调法律规范，整合协调组织和职能，增进共识决策和优化协调方式，评估落实协调绩效，更好地实现行政协调目标。

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2020-09-26