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现代物业期刊信息

主管单位:云南省科学技术协会

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编辑出版:现代物业杂志社编辑部

国际标准刊号:ISSN:1671-8089

国内统一刊号:CN:53-1179/N

期刊级别:省级刊物

周   期: 旬刊

曾用刊名:现代物业.新业主;现代物业

出 版 地:云南省昆明市

语  种: 中文;

开  本: 大16开

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湖北省集体建设用地使用权流转现状及分析

时间:2020-09-26  点击:1206


       

陈义涛 刘艳芳

摘要:以政策和文献梳理总结为认识基点,以实地调研和现状分析为资料支撑,深入调查湖北省集体建设用地使用权情况,归纳湖北省典型流转模式;同时在调研基础上,结合对比其他地方政策,分析湖北省当前集体建设用地使用权流转的现状、存在问题及原因;最后根据实际流转现状提出为加强农村土地管理,规范农民集体所有建设用地使用权流转行为,维护农民集体土地合法权益,湖北省推进集体建设用地流转的相关政策法规及实施措施建议。

关键词:湖北省;集体建设用地;土地使用权流转;政策法规

中图分类号:F293 文献标识码:B

文章编号:1001-9138-(2018)04-0035-43 收稿日期:2018-03-10

1 引言

党的十七届三中全会和十八届三中全会均提出要建立城乡统一的建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地在满足一定条件的情况下实行与国有土地同等入市、同权同价。这一提法为农村集体经营性建设用地入市流转提供了依据,是农村集体建设用地制度改革的重要信号。湖北省自2003年以来开展了农村集体建设用地的流转试点工作,并于2006年出台了《湖北省农村集体建设用地使用权流转管理试行办法》(省政府令第294号),在一定程度上促进和规范了湖北省农村集体建设用地的流转。

湖北省在推行农村集体建设用地流转的过程中,流转的现实情况如何、存在哪些问题以及一线工作人员的反馈等,都亟待梳理和总结。适应深化改革的新形势,抓住农村集体建设用地流转的关键环节和重点,解决好农村集体建设用地流转中的突出问题,要求我们深入调研、了解目前农村集体建设用地管理与流转中的实际情况、发现问题、听取建议与思考。通过调研,抓住重点,突出重要问题和关键环节,制定对应的政策和办法,加快推进湖北省农村集体建设用地的合理流转。

本研究旨在了解湖北省农村集体建设用地流转的现实情况和存在的问题,选取了荆门市京山县、大悟县、大冶市,黄冈市浠水县,潜江市,宜昌市长阳土家族自治县,咸宁市嘉鱼县、赤壁市、通城县,武汉市黄陂区、新洲区等11个典型县区作为研究点,深入探讨湖北省集体用地流转过程中存在的问题。

2 相关政策与实践探索

2.1 相关政策梳理

通过征地将农民集体土地征收为国有土地是通过行政程序进行的土地所有权改变的行政行为,而非通过市场流通渠道进行的市场交易行为。在我国只存在土地使用权进入市场流转的情况,土地使用权是土地市场的唯一权利载体,具有实现土地民事流转的功能。到目前为止,我国对集体建设用地流转的法规一直没有正式出台,但是《宪法》《物权法》《土地管理法》以及一些地方政策对集体建设用地的流转做出了一些明确规定。

在国家政策的推动下,全国各个地方也开始集体建设用地流转试点工作,也相继出台了一些政策法规,如2005年6月,《广东省集体建设用地使用权管理办法》颁布,自2005年10月1日起施行。根据规定,农村集体非农建设用地将视同国有土地,可以合法入市流转。村集体土地将与国有土地一样,按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场,强调了收益应该向农民倾斜。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破,同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。该办法允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场,方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。农民集体土地所有者出让、出租和抵押集体建设用地使用权,必须经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意;所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上应存入银行专户,专款用于农民集体成员的社会保障安排。村民出卖和出租住房后,不得再申请新的宅基地。

2.2 实践探索

为打开农村集体建设用地流转市场,并促使其有序进行,我国从20世纪90年代中期开始,逐渐在全国开展了流转试点工作,做出了大胆的创新,并取得了一定的成绩。在这些试点实践探索中有许多值得我们学习借鉴的创新举措。如广东南海县的实践探索将集体资产所有权、承包权、使用权实行三权分离,进一步改革和明晰了农村集体资产的产权,农民真正参与到收益分配中来的要求得到了初步的满足;集体土地连片开发,促进其节约、集约利用,通過集体建设用地的流转,农村土地的配置效率获得了进一步的提高,并实现了农民、村集体、政府和开发商共赢。而“重庆模式”几乎是所有类型的农村集体建设用地“全员参与”,土地资源得到合理配置,又缓解城市化用地压力,实现土地要素和资金双向对流,基本实现了城市、工业和“三农”的互利共赢;全国首家农村土地交易市场的建立,在社会主义市场经济背景下,能够充分发挥市场机制的积极作用。

3 湖北省集体建设用地流转的现状与特点

3.1 农村集体建设用地的结构特征

湖北省农村集体建设用地分为三类:经营性建设用地、宅基地和公益性建设用地。数据显示,各类用地所占比例存在较大的差异。三类用地中,宅基地所占比例最大,普遍在70%以上,公益性建设用地次之,一般在30%以下,经营性建设用地占比最小,一般不超过10%;经营性建设用地、宅基地和公益性建设用地间存在1:6:3的关系(见表1)。该数据反映了两个特点,一是农村集体建设用地结构存在明显的分化现象;二是对宅基地和公益性建设用地的关注应大于经营性建设用地。

3.2 湖北省农村集体建设用地流转现状分析

3.2.1 农村集体建设用地流转的基本情况

数据表明,湖北省各类农村集体建设用地的流转情况主要是未改变用地类型直接进行流转,其次是改变用地类型后进行流转,再次是通过增减挂钩等情况腾退用地后进行建设用地指标的流转,此外还存在一些其他情况,如划拨等(见表2)。

3.2.2 流转平台现状

数据表明,湖北省农村集体建设用地流转主要情况为私下流转,比例高达42.52%,其次为国有平台,比例为29.92%,最少为农村平台,比例为22.05%,少量情况为其他,如集体统一建房后流转等(见表3)。反映了农村集体建设用地流转无序现象的普遍,农村集体建设用地流转行为亟待规范化管理;同时国有平台上的集体建设用地流转占比相对较大,表明“建立城乡统一的建设用地市场”具有一定的基础。

3.2.3 价格形成机制

数据表明,湖北省农村集体建设用地流转的价格形成机制主要是“由转让方与受让方协商确定”“由政府、转让方和受让方等多方协商确定”和“根据基准地价或相同区段用地价格确定”,总体情况占比分别为39.30%、25.76%和23.17% (见表4)。

3.2.4 收益分配机制

湖北省各级政府均参与到了农村集体建设用地流转的收益分配中,乡(镇)一级政府参与的比例较大;流转中各参与主体的收益分配主要由多方协定,表明了收益分配过程有一定的民主性;农村集体所得收益的内部分配主要由集体决定,其次是内部协商确定,最后是政府指导确定,反映了集体在农村土地流转收益分配中的支配性地位(见表5)。

3.2.5 主要障碍

推进湖北省农村集体建设用地流转的主要障碍是“交易程序不规范”和“收益分配制度不合理”,占比为22.89%和18.07%,其次是“政策不支持”和“村民反对”,占比为15.26%和15.26%。数据反映了两方面的问题,一是来自村民的反对声音;二是农村集体建设用地流转的政策和配套制度的不完善。

3.2.6 主要纠纷

湖北省农村集体建设用地流转中,主要的纠纷分别是“收益分配有争议”和“流转价格有争议”,占比为31.71%和28.66%,其次是“交易程序有争议”和“权属争议”,占比为18.29%和17.07%。数据反映了利益问题是农村集体建设用地流转中的关键性问题,促进农村集体建设用地流转需要梳理好价格形成机制和收益分配机制。同时,建立交易平台、明确交易程序以及明晰农村土地产权,是促进农村集体建设用地流转的基础工作。

3.3 基层干部对农村集体建设用地流转模式的偏好分析

湖北省基层干部对于农村集体经营性建设用地的流转模式,主要偏好为“租赁”和“自办产业”,占比为53.01%和42.17%,“地票”占比最小,为4.82%。

宅基地流转模式的主要偏好为“迁村并点”“城乡统筹”和“旧村改造”,占比为35.42%、30.21%和23.96%,“指标交易”占比最小,为10.42%。

农村集体公益性建设用地流转模式的主要偏好为“改变用途后流转”“租赁”和“直接流转”,占比为42.50%、27.50%和21.25%,“腾退”和“其他”占比最小,均为6.00%。

数据反映了流转模式的政府主导和封闭运行特征,不倾向于选择市场化程度较高的地票或指标交易模式。

3.4 湖北省集体建设用地流转的特点

3.4.1 土地集约节约利用的差异

不同地区的农村集体建设用地集约节约利用的程度是存在差异的。京山县、浠水县和长阳县等调研点,由于缺乏对农村集体建设用地的管理,农村土地利用较为粗放,闲置土地较多,宅基地占地面积较大。咸宁市等调研点,政府建章立制加强对农村集体建设用地的管理,对其审批、建设和流转都有明确的规定,促进了闲置土地的使用,也规范了农民的建房行为,提高了土地集约节约利用的水平。

3.4.2 集体资产开发和保值增值的差异

咸宁市等调研点,对农村集体建设用地流转有较为完善的管理制度,建立了农村集体土地流转服务中心,对农村集体建设用地流转中的价格形成机制和收益分配机制均有明确的规定。该行为有利于将农村集体建设用地流转纳入合理规范可管控的轨道上,有利于社会资本对集体资产的开发,有利于实现集体资产的保值增值。相反,缺乏完善的地方管理办法的调研点,集体资产的价值无法得到充分体现,往往以较低的价格实现流转,存在集体资产流失的问题。

3.4.3 地方政府政策对集体建设用地的管理具有导向作用

地方政府制定的政策办法对农村集体建设用地的管理具有导向作用,一是国土部门可以依据相关政策办法加强农村集体建设用地的管理,管控农村集体建设用地流转行为,促进农村集体建设用地集約利用、流转有序进行;二是引导农村集体根据相关政策办法完善集体土地的管理细则和村规民约等,约束和规范集体内部成员的用地和流转行为。

4 湖北省集体用地流转中存在的问题

4.1 法律法规存在限制及实施细则不完善

我国现行法律法规普遍缺少对农村集体建设用地管理的相关规定,地方政府和土地管理部门对农村集体建设用地因法无授权而“管不了”。地方政府推进农村集体建设用地流转的政策文件往往与国家现行法律法规存在冲突,基层政府和土地管理部门因不愿承担风险而“不想管”。此外,地方政府关于农村集体建设用地的相关政策因缺乏可行、可操作的实施细则,基层政府和土地管理部门往往发现问题却“管不好”。

4.2 集体建设用地流转缺乏交易平台,流转无序、收益分配不公

除部分农村集体建设用地流转试点地区(如嘉鱼县)外,地方均缺乏可供农村集体建设用地流转的交易平台。农村集体建设用地流转普遍是私下交易,存在交易无序、缺乏管理的情况;此外,流转价格由流转双方协商,往往不经集体同意或未告知集体,集体未获得应有的收益部分,集体资产面临隐性流失。

4.3 集体建设用地管理难以纳入现有的管理体系

面对农村集体建设用地非法流转的现状,地方政府和土地管理部门希望将非法流转的农村集体建设用地纳入现有国有建设用地体系,进行规范化的管理。土地管理部门的方案是先对非法流转的农村集体建设用地征收为国有,然后出让予用地单位。但是,实际中存在一系列的操作困难,使得非法流转的农村集体建设用地难以纳入现有的国有建设用地管理体系。这其中的困难包括:(1)宗地面积普遍较小、用地分散,省国土资源厅不愿意办理相关征收手续;(2)宗地基准地价较高,出让价格也较高,用地单位积极性低;(3)规划城乡建设用地范围外的非法流转土地涉及的规划修改成本较高等。

4.4 农村土地确权进展缓慢,缺乏加强管理和推进流转的基础条件

湖北省2012年开始启动农村土地确权登记发证工作,未实现农村土地确权登记发证全覆盖。该项工作是明确农村各类土地权属的基础工作和基础数据,对加强农村各類土地特别是建设用地的管理以及建立城乡统一的建设用地市场具有重要的基础作用。该项工作进展缓慢,农村土地权属不清,难以为加强管理和推进流转的提供有力的基础条件支持。

4.5 政府部门“为与不为”的管理困境

一方面是地方政府和土地管理部门“管不了、疏不通”。“管不了”是指因缺乏相应的法律法规的管理规定和授权,政府部门对农村集体建设用地流转难以进行有效地管理;“疏不通”是指政府部门有意将非法流转的农村集体建设用地纳入国有建设用地管理体系进行管理,却因为征收和出让成本较高不能得以实施。另一方面是地方政府担心推进农村集体建设用地将使政府的土地财政减少,政府钱袋子缩水、收支难以为继,缺乏推进农村集体建设用地流转的积极性。

4.6 “集体”的管理能力受到普遍的质疑

对“集体”管理能力的质疑只要表现在以下三方面:(1)集体的代表性问题。“集体”概念的虚无导致权利主体的缺位,“集体”的代表性如何确定,能否代表集体成员的意志?集体资产处置的主体应该如何界定和明确?(2)集体的契约精神。“集体”是否具备管理集体资产的能力,在集体建设用地流转过程中,集体是否具有法人资格,能否承担相应的民事等权利义务?其是否具备参与集体建设用地进入市场流转所应具备的基本资质?(3)集体的内部监督问题。集体内部的民主监督体制是否完善?是否可以保证对集体资产的良好管理,防止贪腐腐败事件和集体资产流失现象的发生?

4.7 集体建设用地权能缺失,企业缺乏用地积极性

集体建设用地与国有建设用地相比,并不具有完整的使用、收益和处分的权利,在权利上受到现行法律的诸多限制,如流转的限制、用途的限制和抵押融资的限制等。这些限制使得企业在使用农村集体建设用地时显得格外谨慎和顾虑,缺乏参与农村集体建设用地流转的积极性。此外,与具备公信力的政府相比,集体的契约履行能力无法得到有效保证以及因集体内部矛盾而带来的不稳定因素,都对企业的用地决策造成一定的负面影响。

5 结语及相关建议

湖北省在中部崛起战略、武汉城市圈等建设的带动下,农村经济快速发展,农村集体建设用地流转市场逐渐形成,切实可行的流转政策的颁布与实施对于促进和规范集体建设用地的流转意义重大。但就目前来说,湖北各市(县)在流转政策推行上并没有取得很好的效果,集体建设用地流转市场发育缓慢,流转依然不畅,私下流转比较普遍,农户也未能充分享受到集体建设用地流转带来的财产收益。

因此,推进湖北省集体建设用地流转的改革政策措施研究并且做出相关建议显得迫在眉睫。

5.1 总的思路与原则

一是明确推进农村集体建设用地流转的总的思路是“有法有规有序、同地同权同价,从封闭到开发,核心在于集体资产保值增值、还权赋能”。

二是明确推进农村集体建设用地流转的原则是:基本农田数量不减少,质量有提高;建设用地总体不增加,结构有优化;农民利益得到保障,生活水平有提高;用地节约集约水平有提高。

5.2 加强顶层设计,完善法律法规,加强部门协作

一是在十七届三中全会和十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”的基础上,进一步明确改革路径,聚合力量,推动农村集体建设用地入市流转。二是国家层面启动《宪法》《土地管理法》《物权法》和《抵押法》等法律的修订工作,去除农村集体建设用地流转的法律障碍,为推动流转及加强管理提供法律依据。三是加强各部门的协作。

5.3 制定操作性和普适性强的集体建设用地流转管理细则

解决地方政府和土地管理部门对农村集体建设用地流转“管不好”的问题,需要制定操作性和普适性强的农村集体建设用地流转管理细则。管理细则一要强调操作性,是因为细则不仅要明确农村集体建设用地该不该流转,还要进一步规定怎样流转和违反相关规定后的处理程序,以便土地管理部门“按图索骥”;二要强调普适性,是因为我国不同地区在自然条件和经济发展上存在较大的差异,管理细则应对经济发达地区适用,也对经济欠发达地区适用,既对山区适用,也对平原适用。

5.4 建立国家-地方-集体三级管理体制

农村集体建设用地流转管理既要强调国家和地方政府的管理职能,强化政府对集体资产的管理和引导作用;也要发挥集体资产权利主体的积极性,提高集体的资产管理和内部管理的能力。建立国家-地方-集体三级管理体制,国家进行宏观管理、地方政府进行中观管理、集体进行微观管理,三级结合,强化集体资产的管理,有利于逐步改善农村治理结构、强化管理能力。此外,农村集体建设用地流转涉及面广、影响范围和程度大,改革过程中应从保守到开放、从封闭到开放,从政府主导到多方主导再到市场主导,不断总结经验、改善管理、逐渐过渡,最终实现与国有土地同地同权同价,建立城乡统一的建设用地市场,使城乡建设用地资源自由流动。

5.5 建立交易平台,梳理好价格形成机制与收益分配机制

一是建立农村集体建设用地流转交易平台,完善平台规章制度的建设,完善和明确与流转条件、交易程序、流转形式、交易价格、收益分配、权利义务设定等方面相关的制度规定。通过农村集体建设用地流转交易平台,将农村集体建设用地流转纳入规范化管理的轨道,加强供需管理、价格管理,显化集体土地价值,建立有序的流转市场环境。在此基础上,实现农村集体建设用地流转从封闭到开放,建立城乡统一的建设用地市场。

二是梳理好农村集体建设用地流转的价格形成机制和收益分配机制。梳理好流转的价格形成机制,可以保障集体资产不贱卖,促进集体资产保值增值,保护集体和集体成员的根本利益;梳理好收益分配机制,建立兼顾国家、集体和个人的收益分配机制,可以保障集体资产不流失,流转收益得到合理的分配和使用。

5.6 扩大税源,保障政府的钱袋子,提高政府的积极性

改革现有税制,减轻地方对土地财政的依赖,通过向集体资产征收保值增值税、持有税和管理税等来扩大税源,保障地方财政的稳定,确保政府财政收入不因农村集体建设用地流转而受到较大的冲击。

5.7 完善规划、推进确权,为集体建设用地流转提供基础数据支持

一是重视村镇规划的编制,重视土地利用总体规划对村镇土地利用的管控和引导作用,并基于土地利用总体规划完善各类相关规划(如村庄布局规划等),各规划应强调衔接,获得协同增效。二是推进农村集体土地确权登记发证工作,明晰土地产权,建立农村地籍数据库,为集体土地入市流转提供前提条件。

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2020-09-26

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