多种规划特征、成果与冲突分析

王雅楠　唐莹莹　程雪峰　于淼

摘要：我国目前规划种类繁多，规划间的矛盾由来已久。本文分析了城市规划，土地利用规划，生态环境保护规划等多种规划的文本成果和图件成果间差异，总结了规划自身特征冲突情况。对促进区域内资源共享、协调发展、规划衔接有重要意义，为以后空间规划提供合理的参考。

关键词：城市规划；土地利用规划；规划自身特征

中图分类号：TU984.1文献标识码：A文章编号：1674-3024（2017）02-0085-02

前言

目前我国的空间规划涉及多个方面、种类繁多，不同规划之间的联系也错综复杂。其中，土地利用规划、城市规划、生态环境保护规划以及国民经济与社会发展规划等是当前我国在社会发展、经济建设、产业布局以及环境保护等方面具有重要意义的四种主要规划类型。但是，由于不同规划部门之间的主要目标、利益归属、技术方法、成果表达以及沟通方式等存在一定的差异和冲突，导致不同规划的主体内容存在差异、各类指标的数值难以统一，不同部门之间的归属关系也需要改革和完善。

1.多种规划特征分析

本文主要从规划（城市规划、土地利用规划、生态环境保护规划、国民经济与社会发展规划）的定位、层级与期限、成果图件表达以及主要内容四个方面进行分析，总结不同规划之间的相同点和不同点，为多种规划的转化和对接提供理论基础。

由表1可以看出，虽然四种规划都是我国空间规划体系重要组成部分，但四者不论在功能定位还是编制实施、层级期限以及图件表达等方面都各不相同。定位上看，城市规划旨在统筹城乡发展、区域协调；土地利用规划旨在对土地资源在时间上和空间上做出宏观安排和布局；生态环境保护规划旨在从环境保护和可持续发展的角度出发，解决重点环境问题；国民经济与社会发展规划旨在从社会经济的角度出发，确定国民经济宏观指标。层级上看，四种规划都分为多个层级，高层级的规划指导低层级规划，上下协调统一。期限上看，不同规划期限各不相同，这也是规划不协调的主要原因之一。成果上看，土地利用规划和城市规划涉及方面较多，同时也各有侧重；生态环境保护规划成果以环境方面内容为主；国民经济与社会发展规划成果图件多以各类战略格局图为主。四种规划重点关注内容各不相同，城市规划更多关注城市建设空间，土地利用规划更多关注基本农田的保护以及建设用地的规模，生态环境保护规划更加侧重与生态环境相关的问题，国民经济与社会发展规划多是从宏观层面出发确定各类约束性指标。

2.多种规划成果分析

2.1城市规划主要成果

城市规划是为了健全城乡规划体制和方法，优化城乡建设用地布局，提高居住环境适宜度，协调经济建设和资源环境的协调可持续发展。主要图件成果如下：市（县）域城镇分布现状图、城市现状图、新建城市和城市新发展地区应绘制城市用地工程地质评价图、市（县）域城镇体系规划图、城市规划图以及各项专业规划图。

2.2土地利用规划主要成果

土地利用规划是在一定的空间范围内，根据国家的宏观战略要求并结合区域的自然地理和经济建设特征，对土地资源的开发建设、合理利用、损坏治理以及资源保护等诸多方面在空间上、时间上所作的宏观安排和整体布局。主要图件成果如下：土地利用现状图、土地利用总体规划图、建设用地管制分区图、基本农田保护规划图、土地整治规划图、重点建设项目用地布局图。

2.3生态环境保护规划主要成果

保护生态环境长期以来一直是我国的一项基本国策，推进环境保护事业的科学发展，加快资源节约型、环境友好型社会建设是始终不变的宗旨和理念。重点内容是减少严重污染物的排放，从根本上解决较为严重的环境隐患，注重区域关注的重要领域的环境风险评估和有效控制。主要图件成果如下：生态敏感区分布图；土地适宜性分析结果图；生态功能分区图；河流廊道和湿地规划图；绿地公园选址分布图等。

2.4国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划是国家对一定时期内国民经济的主要活动、科学技术、教育事业和社会发展所作的规划和安排，是指导经济和社会发展的纲领性文件。主要成果图件如下：农业战略格局图；重点产业发展方向图；生态安全战略格局图等。其成果图件都为概念性划分，宏观指导性较强。

从成果要求方面看，土地利用规划和城市规划两者都有对建设空间进行明确划定。土地利用规划、城市规划和生态环境保护规划都对与生态功能或结构方面的分区（如生态屏障区，生态修复区，生态协调区，城市发展备用区）進行了划定，三者也都对生态适宜性进行了分析。国民经济与社会发展规划和生态环境保护规划中概念性的分区类型较为常见，如功能分区图等，而土地利用规划和城市规划中的分区图多以图斑边界或行政边界为准，相对较为精确。

3.多种规划归类

根据四种规划的特征与成果，从相关规划有无精确的地理信息以及成果表达两个方面对四种规划进行分类。按照有无精确的地理信息分类：土地利用规划和城市规划从图斑、分区的边界和位置上看具有精确地理信息，而生态环境保护规划和发展规划中的分区边界没有精确的地理信息，只是概念性的划分。这里所指的精确地理信息是指其规划数据、成果图件的表达是能够直接或间接进行矢量上的操作，其面积和位置是根据实际地理信息值而来；而无精确的地理信息主要是指对一个图斑或一个分区的划分是示意性的，只具有参考价值，即使将其矢量化，其具体位置和面积也与实际有出入甚至完全不同。此四类规划所涉及到的成果类型涵盖了绝大多数国土空间规划的成果表达形式，对其进行分析归类具有典型性。同时，对规划的分类主要是为之后的“多规”转化、“多规”对接和“多规”冲突诊断提供不同的思路，针对不同的类型其具体方法也不同。

4.规划自身特征冲突分析

在规划的编制制定、管理实施和具体的实践操作过程中，因为众多规划在规划目标、主要理念、规划原则、工作内容与方式方面存在不同，导致诸如建设用地规模总量、空间布局安排等方面存在理论上难以协调衔接，引起了冲突问题的发生。追溯其具体的原因，从规划自身特征角度来看，可总结为以下几个方面：规划目标、指导思想、规划原则、工作方法和规划范畴。

4.1规划目标

城市规划旨在健全城乡规划体制和方法，优化城乡建设用地布局，提高居住环境适宜度，协调经济建设和资源环境的和谐持续发展。土地利用规划旨在一定的空间范围内，根据国家的土地宏观战略要求并结合区域的自然地理和经济建设特征，对土地资源的开发建设、合理利用、损坏治理以及资源保护等诸多方面在空间上、时间上所作的宏观安排和整体布局。生态环境保护规划旨在推进环境保护事业的科学发展，加快资源节约型、环境友好型社会建设是始终不变的宗旨和理念。三者目标存在一定差异，城市规划更多关注城市建设空间，土地利用规划更多关注宏观上的布局，生态环境保护规划更多关注生态环境的保护。

4.2指导思想

城市规划的指导思想是对未来趋势的判断和预测，以此确保当前的空间利用状态在一定的规划调整之后能够满足未来城市发展和扩张的空间需要；而土地利用规划则是从现实的角度出发，虽然也是对未来空间布局的考虑，但其更加注重现势性以及对各类土地资源的保护和管理，尤其是基本农田。生态环境保护规划的指导思想是为使生态环境与城乡经济建设、空间布局结构能够统一协调、相互促进。

4.3规划原则

城市规划按照城乡统筹发展、空间合理布局、集约节约土地资源以及规划在前建设在后的原则。土地利用规划遵循必须保护基本农田、限制非农建设用地占用农用地、提高土地利用率、合理布局不同用地类型、耕地占用的面积与修复土地面积平衡的原则。生态环境保护规划则遵循以生态理论和经济规律为依据，以经济社会发展战略思想原则；合理开发利用资源的原则；环境目标的可行性原则；系统分析、总体优化的原则来制定。

4.4工作方法

城市规划的工作方法更多的强调从远期到近期，更多的关注从一个较为理想模式出发反馈到现实的一些问题和方向，通俗的讲是具有一定的主动性；土地利用规划则与之相反，注重从当前的状态到未来的状态，因此其“反规划”和“被动性”的特点较为突出。耕地18億亩红线的底线指标，也突显出其控制能力；生态环境保护规划则更加强调规划的现实基础与长远利益的结合，具有“约束性”和“持续性”的特征，突出环境优先原则。

4.5规划范畴

城市规划的工作范畴是在城市规划区域内，更加注重可建且尚未利用土地资源的开发，而对村镇地区的规划涉猎相对较少，实践中多以土地利用规划为基础。虽然近年来有明显改观，规划范围已扩大至全域，但是总体上仍很薄弱；土地利用规划范畴是区域范围内的全覆盖，特别是在乡村地区，对耕地范围的限定；生态环境保护规划的工作任务范畴广阔，基本囊括了全域“立体空间”，涉及大气、土壤、地下水、生产、生活等生态环境体系的全部内容。

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2020-01-08